Bund der Steuerzahler NRW - Landesrechnungshof hat klare Meinung und klare Worte zum NRW-Haushalt

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02.03.2018

Landesrechnungshof hat klare Meinung und klare Worte zum NRW-Haushalt

Interview mit Prof. Dr. Brigitte Mandt, Präsidentin des LRH NRW.


(Foto: BdSt NRW)
Die Steuereinnahmen des Landes Nordrhein-Westfalen steigen, der Haushalt zeigt eine schwarze Null, d.h. neue Schulden werden nicht aufgenommen - das klingt erfreulich. Doch die positive Stimmung verpufft rasch, wenn man hinter diese guten Nachrichten schaut. Genau das tut der Landesrechnungshof (LRH). In einem Interview mit "Die NRWNachrichten", Monatszeitschrift des Bundes der Steuerzahler NRW, erklärt LRH-Präsidentin Prof. Dr. Brigitte Mandt, warum die Nachrichten nur auf den ersten Blick gut sind und was die Politik tun muss, um den Landeshaushalt nachhaltig zu bewirtschaften. Wir veröffentlichen das Interview in voller Länge.

Trotz steigender Steuereinnahmen gibt es im Haushalt 2018 lediglich eine „schwarze Null“. Welche Risiken sehen Sie im aktuellen Haushalt, zum Beispiel Zinsrisiko, wirtschaftlicher Abschwung oder steigende Personalausgaben, insbesondere die Beamtenversorgung?


Prof. Dr. Brigitte Mandt, Präsidentin des LRH NRW. (Foto: LRH NRW)
Prof. Dr. Mandt:
Lassen Sie mich zunächst betonen, dass es zwar richtig ist: Im Haushaltsgesetz 2018 wird eine „schwarze Null“ – eine Nettoneuverschuldung von 0 Euro – ausgewiesen. Doch basiert diese „schwarze Null“ auf Sondereffekten und der Verlagerung von Belastungen in andere Haushaltsjahre oder auf andere Einheiten. Hier möchte ich die wichtigsten Punkte noch einmal betonen:
- die Rückabwicklung der Sondertilgungen des Sondervermögens „Bau- und Liegenschaftsbetrieb Nordrhein-Westfalen“ im Haushaltsjahr 2017, wodurch sich Mehreinnahmen von rund einer Milliarde Euro über die Jahre 2018 bis 2020 ergeben;
- Einnahmen von 100 Millionen Euro aus der finanziellen Beteiligung der Gemeinden und Gemeindeverbände an der durch den Nachtragshaushalt 2017 aufgestockten Krankenhausinvestitionsförderung, die so jedoch nicht fortgeführt wird;
- der Wegfall von Zuführungen aus Personalmitteln an das Sondervermögen „Pensionsfonds“, deren Ansätze für 2017 noch 510 Millionen Euro betrugen; die Finanzierung des Programms „Gute Schule 2020“ über Kredite der NRW.BANK anstelle einer direkten Finanzierung aus dem Landeshaushalt, wodurch im Haushaltsplan 2018 die Etatisierung zusätzlicher Ausgaben von mindestens 500 Millionen Euro entbehrlich ist;
- die Etatisierung von 500 Millionen Euro des Trägerrettungsprogramms für Kindertageseinrichtungen im Nachtragshaushalt 2017, obwohl die Leistungen von den Trägern bis 2018/2019 in Anspruch genommen werden können;
- die Reduzierung der Zuführungen an den „Pensionsfonds“ auf null Euro, weil 800 Millionen Euro im Haushaltsjahr 2017 als Sonderzuführungen geleistet wurden, von denen 200 Millionen Euro auf das Haushaltsjahr 2018 angerechnet werden;
- das Ausbleiben der Rückkehr zu der einst geplanten Pensionsvorsorge - für 2018 waren Zuführungen von 900 Millionen Euro an das vorherige Sondervermögen „Versorgungsfonds“ vorgesehen - und die Erteilung einer Kreditermächtigung von rund 2,3 Milliarden Euro an das Sondervermögen „Risikoabschirmung WestLB AG“, so dass in Höhe ihrer Inanspruchnahme eine Kreditaufnahme im Landeshaushalt unterbleiben kann.

Und jetzt zu Ihrer Frage nach den Risiken. Betrachten wir zuerst die Einnahmeseite und in diesem Zusammenhang vor allem die Steuereinnahmen - immerhin werden die bereinigten Ausgaben des Gesamthaushalts 2018 zu drei Vierteln aus Steuereinnahmen finanziert. Hier wird zwar weiterhin mit Zuwächsen gerechnet, auch wenn die Steigerungsrate mittlerweile geringer ausfallen soll als noch in der Vergangenheit erwartet. Doch kann eine Abschwächung der gesamtwirtschaftlichen Prosperität mit negativen Auswirkungen auf die Steuereinnahmen nicht ausgeschlossen werden. So gibt es ja schon Stimmen, die auf eine drohende Abkühlung des globalen Aufschwungs hinweisen und auch für Deutschland eine Rückkehr zu bescheideneren Verhältnissen absehen. Zudem ist auf Bundesebene ein Koalitionsvertrag für eine Große Koalition ausverhandelt, an deren Ende steuerliche Entlastungen stehen könnten, die sich nachteilig auf die Einnahmeseite des Landes auswirken würden. Auch ein Vorschlag wie derjenige, bei der Grunderwerbsteuer Freibeträge einzuführen, würde die entsprechenden Steuereinnahmen des Landes mindern.


Zinsrisiko. (Foto: tiero/fotolia)
Auf der Ausgabenseite profitieren wir seit geraumer Zeit von fallenden Zinsausgaben. Auch im Haushalt 2018 wurden die Ansätze erneut auf nun mehr rund 2,5 Milliarden Euro reduziert. Aus dieser Entwicklung bei den Zinsausgaben resultiert seit 2008 bis heute eine Entlastung des Landeshaushalts von rund 2,3 Milliarden Euro. Die Zinsen dürften jedoch in absehbarer Zeit wieder steigen. In Anbetracht des Schuldenberges von rund 145 Milliarden Euro, den das Land mitschleppt, stellt die Entwicklung der Zinsen und der Zinsausgaben trotz langfristiger Kreditlaufzeiten und Zinsbindungen ein gravierendes Haushaltsrisiko dar.

Natürlich gibt der Anstieg der Personalausgaben über die letzten Jahre auf rund 27 Milliarden Euro im Haushalt 2018 Anlass zur Sorge. Der Anstieg wäre sogar noch höher ausgefallen, wenn die aus den Personalausgabentiteln zu leistenden Zuführungen an das Sondervermögen „Pensionsfonds“ – wie sie bis einschließlich 2016 für das ehemalige Sondervermögen „Versorgungsrücklage“ vorgesehen waren – nicht weggefallen wären. Die Ansätze für diese Zuführungen betrugen für das Haushaltsjahr 2017 noch insgesamt 510 Millionen Euro. Begründet ist dieser Anstieg auch durch einen Zuwachs beim Stellensoll. Der Haushalt 2018 sieht rund 4000 neue Personalstellen vor. Damit liegen wir in Nordrhein-Westfalen bei über 300.000 Stellen, ein neuer Höchststand seit der Ausgliederung der Stellen der Hochschulen im Jahr 2007. Seit über 20 Jahren wächst der Anteil der Versorgungsleistungen an den Personalausgaben kontinuierlich. Die Pensionsvorsorge ist mit der Fixierung des Zuführungsbetrags an den Pensionsfonds auf 200 Millionen Euro deutlich zurückgefahren worden. Die größte Herausforderung für den öffentlichen Dienst, nämlich seine Verteuerung als Folge der Stellenexpansion ohne ausreichende Vorsorge, stellt ein eminentes Haushaltsrisiko dar.

Ein ebenfalls nicht zu unterschätzendes Risiko für den Landeshaushalt sind die durch die Auslagerung von Finanzierungen bzw. Schuldenaufnahmen auf Einheiten außerhalb des Kernbereichs der Landesverwaltung begründeten oder zu erwartenden Schuldendiensthilfen des Landes wie im Falle des Programms „Gute Schule 2020“, des Sanierungs- und Modernisierungsprogramms für die Universitätskliniken des Landes Nordrhein-Westfalen und der Kreditermächtigung für das Sondervermögen „Risikoabschirmung WestLB AG“. Das erwartete Finanzvolumen aller Maßnahmen beträgt bis zu rund 5 Milliarden Euro. Für den Schuldendienst des Landes sind aktuell rund 50 Millionen Euro veranschlagt; wird das Finanzvolumen vollständig ausgeschöpft, dürfte der Schuldendienst auf einen dreistelligen Millionenbetrag ansteigen.


Investitionen in Infrastruktur sind nötig. (Foto: zerofoto/fotolia)
Lassen Sie mich zum Schluss noch eine Bemerkung zu den Investitionsausgaben machen. Bei ihnen liegt das Risiko für den Landeshaushalt in ihrer fehlenden Auskömmlichkeit, insbesondere im Hinblick auf die dringend notwendigen Investitionen in die Infrastruktur. So reicht beispielsweise der für die Erhaltung der Landesstraßen zur Verfügung stehende Haushaltsbetrag nicht aus, die notwendigen Straßenerhaltungsmaßnahmen durchzuführen. Investitionen in entsprechenden Fällen heute zu unterlassen, ist nicht effizient, da sie irgendwann vorgenommen werden müssen und den Steuerzahler dann ein Mehrfaches kosten werden.

Wo sehen Sie Handlungsbedarf und konkrete Einsparpotenziale im Landeshaushalt?

Prof. Dr. Mandt: Eine Vorbemerkung ist an dieser Stelle angebracht. Handlungsbedarf zu reklamieren und konkrete Einsparpotenziale zu bestimmen, ist vor allem Aufgabe der politisch Verantwortlichen, insbesondere derjenigen, die gerade die Regierungsverantwortung tragen. Und aus dieser Verantwortung sollten wir sie nicht entlassen. Der Landesrechnungshof kann insoweit nur Anregungen aufgrund seiner Prüfungserfahrungen geben.

Dies vorausgeschickt - was ich sagen will, ergibt sich im Grunde bereits aus meiner Antwort auf Ihre erste Frage. Handlungsbedarf sehe ich im Hinblick auf die Verschuldung unseres Landes, unsere eher mageren Investitionsquoten und die unzureichende Pensionsvorsorge. Nach der aktuellen Mittelfristigen Finanzplanung bis 2021 sollen wir 2019 mit einem Überschuss von 30 Millionen Euro und ab 2020 mit Überschüssen von mehr als einer Milliarde Euro jährlich rechnen können. Diese Überschüsse müssen wir primär in die Schuldentilgung und in Investitionen stecken. Es sollte konsequent getilgt werden, um wieder anziehenden Zinsen besser begegnen zu können.


Ausreichend Vorsorge treiben für die Pensionslasten (Foto: macgyverhh/fotolia)
Daneben sollten Mittel zum Abbau des Investitionsstaus eingesetzt werden, damit unsere Infrastruktur als Garant für eine gute wirtschaftliche Entwicklung attraktiv bleibt. Bei der Pensionsvorsorge würde ich mir eine deutliche Steigerung der Zuführungen an den Pensionsfonds in den kommenden Jahren wünschen, um wenigstens ansatzweise der ursprünglichen Zielsetzung des Versorgungsfonds, mindestens 70 Prozent der Versorgungsleistungen aus dem Fonds zu finanzieren, näher zu kommen.

Zu den Einsparpotenzialen kann ich nur wiederholen, was wir an anderen Stellen nicht müde werden zu erläutern. Es würde schon weiterhelfen, wenn die Exekutive in dem einen oder anderen Fall Einsparvorschlägen des Landesrechnungshofs folgte. Aber gewiss sind das immer nur Einzelfälle, wenn sie auch in der Summe und über die Jahre einen beträchtlichen Umfang annehmen können. Global betrachtet bleiben meines Erachtens die Personal- und die Transferausgaben die wichtigsten Einsparbereiche. Der Personalbereich sollte noch stärker aufgabenkritisch auf die Möglichkeit struktureller Reformen hin untersucht werden. Für den Transferbereich ist anzuraten, dass alle freiwilligen, also disponiblen Leistungen des Landes, und selbst die jedenfalls nur landesrechtlich gebunden Leistungen regelmäßig auf ihre Erforderlichkeit überprüft werden. Wir können dann nur hoffen, dass aus entsprechenden Untersuchungen und Überprüfungen auch die angemessenen Konsequenzen gezogen werden, wenn deren Ergebnisse Einsparungen nahelegen.

Wie bewerten Sie den Umfang Globaler Minderausgaben und Globaler Mehreinnahmen?

Prof. Dr. Mandt: Ich möchte zuerst auf die Globalen Mehreinnahmen eingehen, also die für den Landeshaushalt erwarteten zusätzlichen Einnahmen, die bei der Haushaltsaufstellung mangels hinreichender Wahrscheinlichkeit noch nicht konkret veranschlagt werden können. Im Haushalt 2018 sind beispielsweise Globale Mehreinnamen aus einer erhöhten Beteiligung des Bundes an den flüchtlingsbedingten Ausgaben etatisiert. Für mich sind die Globalen Mehreinnahmen weniger problematisch als die Globalen Minderausgaben. Diese Mehreinnahmen werden für den Haushaltsausgleich geschätzt und die Schätzung sollte plausibel dargelegt werden, um den Grundsätzen von Haushaltswahrheit und -klarheit zu genügen. Im Übrigen sind Einnahmen aber immer rechtzeitig und vollständig zu erheben.

Problematischer sind dagegen die Globalen Minderausgaben, mit denen ein allgemeiner Kürzungsansatz für die im Landeshaushalt veranschlagten Ausgaben ausgebracht wird. Solange damit nur der am Ende eines Haushaltsjahres verbleibende Bodensatz erfasst wird, also der Minderbedarf bei den Ausgabetiteln, der erfahrungsgemäß am Ende eines Haushaltsjahres entsteht, aber bei der Aufstellung des Haushaltsplans noch nicht genau abzusehen war, ist das aus praktischen Gründen zu rechtfertigen. Liegen die Globalen Minderausgaben allerdings über diesem Bodensatz und dienen sie nur dem rechnerischen Haushaltsausgleich, sind die Prinzipien der Haushaltswahrheit und -klarheit verletzt. Es wird Sparsamkeit suggeriert, die sich jedoch nicht in wirklich durchdachten, gezielten Ausgabenkürzungen niederschlägt. Ich meine, dass eine solche Haushaltspolitik nicht das Prädikat „Konsolidierung“ verdient.

Natürlich kann man jetzt trefflich darüber streiten, bei welchem Anteilswert an den Gesamtausgaben die Globalen Minderausgaben die Bodensatzgrenze überschreiten. Wie bedenklich aber der Weg über die Globalen Minderausgaben in jedem Fall sein kann, lässt sich anhand des aktuellen Haushalts 2018 zweifach aufzeigen: Im Haushaltsvollzug der zurückliegenden Jahre sind immer wieder Minderausgaben entstanden, weil Personalstellen nicht besetzt waren und die Mittel für die Aktiv-Bediensteten nicht vollständig in Anspruch genommen werden mussten. Dies hat bisher jedoch nicht dazu geführt, dass die entsprechenden Haushaltsansätze korrigiert wurden. Erhöht wurden vielmehr die Globalen Minderausgaben für die Personalausgaben. Des Weiteren hebt die Landesregierung als Konsolidierungserfolg die Einsparung von 131 Millionen Euro hervor. Soweit davon Einsparungen in Landesförderprogrammen umfasst sind, handelt es sich auch um Reste, die erfahrungsgemäß jedes Jahr auf einzelnen Titel stehen bleiben. Von gezielten Konsolidierungsmaßnahmen kann in beiden Fällen nicht die Rede sein.

Widerspricht Ihrer Ansicht nach die Auslagerung der Verschuldung in Nebenhaushalte der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse für die Länder?


Die Schuldenbremse muss greifen. (Foto: foto.fritz/fotolia)
Prof. Dr. Mandt:
Ja, sie widerspricht dem Zweck der verfassungsrechtlichen Schuldenbremse für die Länder. Zu einer effektiven Schuldenbremse gehört es, dass Umgehungen durch die Auslagerung der Verschuldung in Nebenhaushalte vermieden werden. Die dazu vom Landesrechnungshof schon 2013 getroffene Kernaussage, dass Regelungen zur Vermeidung einer Umgehung der Schuldenbremse durch Verlagerung von Kreditaufnahmen auf rechtlich selbstständige Einheiten getroffen werden sollten, hat weiterhin Bestand. Nur so können wir erreichen, dass Kreditaufnahmen von Nebenhaushalten nicht zu Inanspruchnahmen des Landeshaushalts und damit letztlich des Steuerzahlers führen. Dies allein würde der Intention der Schuldenbremse entsprechen, eine weitere Ausweitung der Staatsverschuldung zu stoppen und den Gestaltungsspielraum nachfolgender Generationen nicht weiter einzuengen.

Ich würde es sehr begrüßen, wenn der Landesgesetzgeber sich doch noch dazu durchringen könnte, die Schuldenbremse in der Landesverfassung zu verankern, und er in dieser Verfassungsnorm eine Auffangregelung vorsähe, die Gestaltungen zur Umgehung der Schuldenbremse grundsätzlich untersagte. Diese Regelung müsste klarstellen, dass nicht nur der Haushalt des Landes und seiner Sondervermögen ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen ist, sondern diese Vorgabe auch für Kredite gilt, die Nebenhaushalte zur Finanzierung staatlicher Aufgaben aufnehmen, sofern das Land für deren Verbindlichkeiten aus der Kreditaufnahme einsteht.

Welche Bedeutung messen Sie einer Bilanzierung im Landeshaushalt NRW bei? Was kann damit besser werden?

Prof. Dr. Mandt: Die Bilanzierung im Landeshaushalt ist aus meiner Sicht für eine nachhaltige Haushalts- und Finanzpolitik ein ganz zentraler Aspekt. So ist mit der gerade schon angesprochenen Schuldenbremse das Ziel verbunden, den Gestaltungsspielraum nachfolgender Generationen nicht immer weiter zu beschränken. Damit das gelingt, müssen alle tatsächlich in einem Haushaltsjahr verursachten Kosten in den Blick genommen werden. Nicht nur die, die zahlungswirksam sind. Konkret heißt das: Bei den Beamten sind die anteilig erwirtschafteten Pensionsansprüche in Form von Rückstellungen zu berücksichtigen; beim Vermögen des Landes der auf das jeweilige Jahr entfallende Werteverzehr über die Abschreibungen. Diese notwendige Transparenz erreichen wir für den „Konzern NRW“ nur über die Landesbilanz.


Transparenz zeigt, wo das Geld bleibt. (Foto fotomek/fotolia)
Sie kann ihre Wirkung aber nicht nur im Großen, d. h. im Sinne der Generationengerechtigkeit auf Ebene des Landeshaushaltes entfalten. Nein, das ist auch im Kleinen möglich und wirkungsvoll. Denn die Transparenz über die jeweils tatsächlich verursachten Kosten hilft der Verwaltung, wirtschaftlich „gute“ Entscheidungen zu treffen. Der Entscheider sieht, was eine Maßnahme und das Verwaltungshandeln im jeweiligen Bereich an Kosten auslösen. So schärft die neue Kostentransparenz letztlich auch das Bewusstsein für wirtschaftliches Handeln auf allen Ebenen. Die Bilanzierung ist damit ein wesentlicher Baustein einer zeitgemäßen Verwaltungssteuerung.
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