Bund der Steuerzahler NRW - Spare in der Zeit, dann hast du in der Not

29.01.2010 Im Jahr 2009 haben die Kommunen die vierthöchsten Steuereinnahmen seit Gründung des Landes NRW erzielt. Trotzdem klagen die Bürgermeister und Kämmerer und verlangen mehr Geld. Sind die Klagen gerechtfertigt?
Büssow: [...]Mit allgemeinen Entwicklungszahlen kann die Nothaushaltssituation im Regierungsbezirk Düsseldorf nicht erklärt werden. Richtig ist, dass es von 2001 bis 2005 einen erheblichen Einbruch bei den Steuereinnahmen der Kommunen gegeben hat, der mitursächlich dafür war, dass der Schuldenberg vieler Kommunen massiv gewachsen ist. Der konjunkturelle Aufschwung der folgenden Jahre hat dann zwar deutlich mehr Geld in die kommunalen Kassen fließen lassen. [...] Aber auch wenn die deutschen Kommunen und Kreise in ihrer Gesamtheit bis Ende 2007 wieder Überschüsse erwirtschaftet haben, konnten nicht alle von dieser positiven Entwicklung gleichermaßen profitieren. [...] Die Ende 2008 eingetretene Weltwirtschafts- und Finanzkrise hat eine weitere nachhaltige Verschlechterung der Einnahmesituation vieler Kommunen zur Folge. Besonders betroffen sind davon die Großstädte des Ruhrgebiets, aber auch die des Bergischen Landes. Allein die addierten Kassenkreditschulden der Großstädte im Regierungsbezirk Düsseldorf machen schon heute mehr als ein Viertel der Kassenkreditverbindlichkeiten aller Kommunen und Kreise in der Bundesrepublik Deutschland aus.


Helmut Diegel, Arnsberger Regierungspräsident. Diegel: In einem Punkt sind die Klagen sicherlich gerechtfertigt: Die Finanz- und Bankenkrise hat die Probleme der Kommunen nochmals verstärkt. Gleichzeitig darf man jedoch vor folgendem Fakt nicht die Augen verschließen: In den Jahren 2006 bis 2008 sind insbesondere die Gewerbesteuereinnahmen gesprudelt wie selten zuvor. Jeder vernünftige Kaufmann [...] hätte diese Zeiten genutzt, um sich ein Fettpölsterchen anzulegen. Und genau dies ist – insbesondere in den Kommunen des Ruhrgebietes – nicht passiert. „Spare in der Zeit, dann hast du in der Not“ ist eine alte, simple Erkenntnis – aber sie ist richtig. Nach Hilfe durch Dritte zu rufen ist leicht. Aber ob man sich diese Hilfe tatsächlich auch verdient, das muss man durch verantwortungsbewusste Politik erst beweisen.

Steigende Schulden, deutlich höhere Sozialaufwendungen, gleichzeitig sinkende Steuereinnahmen auf relativ hohem Niveau – haben die Kommunen sich selbst in die schwierige Finanzlage manövriert oder wurden sie von der Bundespolitik hineingezwungen?
Büssow: [...] Die dramatischen Auswirkungen der aktuellen Weltwirtschafts- und Finanzkrise und die sinkenden Steuereinnahmen haben die Kommunen sicher nicht selbst zu verantworten. Entsprechendes gilt auch für die zusätzlichen Belastungen, die sich z.B. aus gestiegenen Sozialaufwendungen und den neuen, auf Bundesebene beschlossenen Maßnahmen wie den Ausbau der Ganztagsbetreuung ergeben. Zumindest ein Teil der heute notleidenden Kommunen hat aber in der Vergangenheit auch über seine Verhältnisse gelebt, hohe qualitative und quantitative Standards bei der Aufgabenwahrnehmung und beim Ausbau der öffentlichen Infrastruktur begründet und damit finanzielle Lasten verursacht, die zu ihrer heute kritischen Haushaltslage maßgeblich mit beigetragen haben. [...] Auch wenn ein Teil dieser Kommunen immer noch mit den Folgen des Strukturwandels zu kämpfen hat und diese beseitigen musste, haben viele dieser Kommunen nicht oder nicht rechtzeitig insbesondere auf die Veränderungen reagiert, die der demographische Wandel verursacht und die eine Anpassung der kostenträchtigen Infrastruktur und des kostenintensiven Leistungsangebotes an die geänderten Verhältnisse erfordern. So fällt es vielen Gemeinderäten schwer, Schulen zusammen zu legen, obwohl die Schülerzahlen zurückgegangen sind. Elternproteste dagegen erschweren notwendige Entscheidungen. Die Anzahl der Schwimmbäder, die auf eine große Einwohnerzahl hin errichtet werden, ist nur schwer zurückzuführen, wenn sich ganze Stadtteile dagegen wehren.

Diegel: Die Entweder-Oder-Sicht greift viel zu kurz. Darüber hinaus: Die Kommune gibt es auch nicht, wir brauchen sicherlich eine Einzelfallbetrachtung. Heißt: Es ist richtig, laut und deutlich zu kritisieren, dass speziell der Bund das Konnexitätsprinzip in den letzten Jahren an vielen Stellen verletzt hat. Wer die Musik bestellt und bestimmt, was gespielt wird, der hat auch zu zahlen. Deshalb werden die Kommunen in mir immer einen Verbündeten haben, wenn es um das Einfordern des Konnexitätsprinzips gegenüber Land und Bund geht. Das ist aber eben nur ein Teil der Wahrheit. Den anderen blenden viele aus ideologischen Gründen aus. Woher kommen denn die steigenden Schulden, die Ausweitung der Kredite und die wachsenden Zinsbelastungen? Von einer Ausgabenpolitik in vielen Kommunen, die viel zu viel von einer Politikermentalität geprägt war, Geschenke verteilen zu wollen. Kein Politiker sagt seinen Bürgern gerne, was nicht geht. Diese Mentalität muss weg. Die Verantwortlichen müssen begreifen, dass ihre Verantwortung nicht nur für eine Wahlperiode, sondern auch für Generationen gilt, die eine funktionierende Kommune vorfinden wollen, wenn die aktuelle Bürgermeistergeneration schon lange im Ruhestand ist.

Wie kommen die Kommunen aus der Krise heraus, wie lassen sich die Haushalte wieder ins Lot bringen?

Jürgen Büssow, Regierungspräsident Düsseldorf Büssow: Die notleidenden Kommunen müssen in die Lage versetzt werden, ihre Ertragssituation zu verbessern und ihre Aufwendungen zu reduzieren. Um dieses Ziel zu erreichen, muss zum Einen eine aufgabengerechte Finanzaustattung der Kommunen gewährleistet werden, eine Unterstützung und Entlastung der von extremen Haushaltsnotlagen betroffenen Kommunen beim Abbau von Altschulden erfolgen und müssen die betroffenen Kommunen vorbehaltlos alle noch realisierbaren Konsolidierungspotentiale ausschöpfen, um zumindest einen Primärsaldoausgleich (Ausgleich zwischen Erträgen und Aufwendungen – ohne Finanzergebnis) im Haushalt herbeizuführen, der unabdingbare Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Entlastungshilfen Dritter beim Altschuldenabbau sein muss. Es müssen alle Möglichkeiten der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung geprüft und ausgeschöpft werden. Das A und O ist eine ausreichende Finanzausstattung für die Aufgaben, die den Städten durch Bund und Land zugewiesen werden. Darüber hinaus muss nicht zuletzt zur Eindämmung einer Ausgaben steigernden Anspruchsinflation der Bürgerinnen und Bürger und zur Vermeidung einer Belastung künftiger Generationen von diesen ein „Generationenbeitrag“ zum Haushaltsausgleich eingefordert werden [...].

Diegel: Der Weg aus der Krise wird ein mühsamer sein – aber das darf niemanden davon abhalten, ihn zu beginnen. Ich verweise dabei ausdrücklich an dieser Stelle nochmals auf das Stichwort: Verantwortung für künftige Generationen. Der Weg aus der Krise verlangt insbesondere eine strikte Sparpolitik. Das jährliche strukturelle Defizit der Haushalte muss ausgeglichen werden. Und dies geht nur mit einem ungeschminkten Blick auf die Realität: Welche Dienstleistung, welchen Service, welchen Standard muss ich als Kommune eigentlich vor dem Hintergrund des demographischen Wandels und leerer Kassen tatsächlich vorhalten? Muss mein Verwaltungsapparat so „aufgebläht“ sein, wie er es fast überall immer noch ist? Auf beide Fragen gibt es nur eine klare Antwort: Nein. Wir brauchen einen Paradigmenwechsel. Nicht alles, was wünschenswert wäre, ist zwingend geboten. Verantwortung bedeutet, einen nüchternen Blick auf die Realität zu werfen und gegenüber den Bürgern ehrlich zu sein. Viele Lokalpolitiker machen gerade Stimmung gegen jene, die zum Sparen drängen, mit Horrorszenarien für die Bürger wie: geschlossene Bibliotheken, kältere Hallenbäder oder Schlaglöcher in den Straßen. Unfug. Wer diese Szenarien aufbaut, will eigentlich gar nicht sparen!! Denn wenn er sparen wollte, würde er bei sich beginnen, in seiner Verwaltung. Dann würde er sich fragen, ob es nicht viele Dinge gibt, die man gemeinsam mit der Nachbarkommune oder dem Kreis anbieten kann. Muss jeder alles vorhalten? Nein. Deshalb: Wer den Bürgern nur Angst macht, ist im Grunde verantwortungslos. Denn er lenkt von den eigentlichen Notwendigkeiten ab.

Halten Sie es für sinnvoll, wenn Kommunen Anteile an ihren Gesellschaften und Aktienpakete verkaufen, um mit den Erlösen ihre Haushalte zu konsolidieren?
Büssow: Die Frage, ob eine Veräußerung von kommunalen Anteilen an Beteiligungen oder von Aktienpaketen sinnvoll ist, um mit den Erlösen einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten, kann nur einzelfallbezogen beantwortet werden. Mitentscheidend ist natürlich, ob, zu welchem Zeitpunkt und zu welchen Konditionen ein solches Veräußerungsgeschäft realisiert werden kann. Das gilt insbesondere für Aktienverkäufe. Und in Zeiten, in denen – wie augenblicklich – von den Kommunen extrem niedrige Kassenkreditzinsen zu zahlen sind, kann es im Einzelfall durchaus wirtschaftlich sinnvoll sein, Kreditverbindlichkeiten nicht sofort mit Einnahmen aus Vermögensveräußerungen abzulösen. Grundsätzlich kann man aber davon ausgehen, dass der Einsatz von Vermögenserlösen zum „Altschuldenabbau“ bei notleidenden Kommunen jedenfalls dann sinnvoll sein dürfte, wenn der kommunale Haushalt wieder „strukturell“ ausgeglichen ist, d.h. erst wenn Erträge und Aufwendungen ins Gleichgewicht gebracht worden sind und mit dem Abbau von Kreditverbindlichkeiten auch die Zinsaufwendungen nachhaltig reduziert werden können. Davon sind die Nothaushaltskommunen im Regierungsbezirk Düsseldorf, die in diesem Jahr dreistellige Millionendefizite in ihren Haushalten ausweisen werden, aber noch weit entfernt.

Diegel: Grundsätzlich ja. Und zwar genau in dem Augenblick, in dem man mit Zahlen nachweisen kann, dass eine Entschuldung und damit verbundene Senkung der immensen Zinslasten für die Kommune finanziell unter dem Strich mehr bringt als die Summe zu erwartender Renditen durch die vorhandenen Beteiligungen oder Aktienpakete in künftigen Jahren. Was ich kategorisch ablehne: aus plumper Ideologie gebetsmühlenhaft Wege zu geißeln, wie sie die Stadt Düsseldorf gegangen ist. Wobei natürlich eines unverzichtbar ist: Die Veräußerungsgewinne müssen tatsächlich zur Entschuldung genutzt werden – nicht, um Geschenke an den Bürger und damit den Wähler zu verteilen. Ich wiederhole es ganz bewusst an dieser Stelle: Die Notwendigkeit, die Angebote, Leistungen und Standards der Kommune auf den Prüfstand zu stellen und den Erfordernissen der heutigen Zeit anzupassen, ist unverzichtbar. Denn wer pumpt allen Ernstes Luft in einen Reifen, ohne vorher die Löcher zu stopfen? Niemand. Denn wenn ich an meinem strukturellen Defizit nichts ändere und meine kommunale Infrastruktur wieder auf Pump hochhalte, habe ich bald wieder dieselben Schulden – nur kein Tafelsilber mehr, um mich davon zu befreien. Also: Veräußerung von Tafelsilber ohne strikte Ausgabendisziplin ist sinnlos.

Wie verstehen Sie die Aufgabe der Bezirksregierung als Kommunalaufsicht in der aktuellen Situation?
Büssow: Die Kommunalaufsicht der Bezirksregierung ist Rechtsaufsicht über Kommunen – nicht mehr und nicht weniger. Und wie schon das Wort „Aufsicht“ deutlich macht, ist die Kommunalaufsicht in erster Linie gehalten, darauf zu achten und zu kontrollieren, dass die Kommunen geltendes Recht beachten. Das gilt auch für die kommunale Finanzaufsicht, die für die Einhaltung des maßgeblichen Haushaltsrechtes insbesondere in den Fällen Sorge zu tragen hat, in denen Kommunen – wie in der aktuellen Situation - ihr Eigenkapital verbrauchen, Kommunen die Überschuldung droht oder unter Verstoß gegen das gesetzliche Verbot der Überschuldung der vollständige Eigenkapitalverzehr bereits eingetreten ist. Im Regierungsbezirk Düsseldorf sind bereits zwei von zehn Großstädten überschuldet, zwei weitere werden im Ergebnis- und Finanzplanungszeitraum folgen, und im Jahr 2015 werden voraussichtlich nur noch drei der zehn Großstädte im hiesigen Aufsichtsbezirk über ein positives Eigenkapital verfügen. In einer solchen Situation ist die kommunale Finanzaufsicht in verstärktem Maße gehalten, auf eine Vermeidung kommunalen Fehlverhaltens hinzuwirken und rechtswidrige Maßnahmen zu sanktionieren bzw. mit aufsichtlichen Mitteln auf die Umsetzung rechtlich gebotener Maßnahmen zu erreichen. Je größer die haushaltsrechtlichen Probleme einer Kommune sind, desto engmaschiger ist dabei die finanzaufsichtliche Begleitung.
Die kommunale Finanzaufsicht versteht sich aber auch als Anwalt und Hüter der kommunalen Selbstverwaltung, und in dieser Rolle ist sie stets bemüht, den notleidenden Kommunen die noch verbleibenden Handlungs- und Entscheidungsspielräume zu erhalten [...].
In Bezug auf die Haushaltskonsolidierungsbemühungen sieht sich die Kommunalaufsicht schließlich auch insoweit als Dienstleister für die Kommunen, als sie diese bei ihren Konsolidierungsvorhaben – wenn gewünscht - durch Beratung und Weitergabe von Informationen unterstützt. Die kommunale Finanzaufsicht hat aber weder die personellen Kapazitäten noch die notwendigen Detailinformationen über die Verhältnisse in einzelnen notleidenden Kommunen, um für diese umfassende und auf die konkrete Situation der Kommune zugeschnittene Konsolidierungsstrategien zu entwickeln und umzusetzen. Es kann im Übrigen auch nicht die Aufgabe der Kommunalaufsicht sein, den Kommunen die Verantwortung für die notwendige Haushaltskonsolidierung abzunehmen. Kommunale „Selbstverwaltung“ heißt für die Kommunen nämlich vor allem auch kommunale „Selbstverantwortung“.

Diegel: Prof. Dr. Martin Junkernheinrich hat am 5. Januar 2010 in der Süddeutschen Zeitung ausgeführt: "Immerhin hat ja die Kommunalaufsicht über 20 Jahre die Augen zugedrückt." Er hat dies als Begründung für ein Tätigwerden des Landes angeführt. Ich möchte mir derartig unverantwortbares „Nichtstun“ weder jetzt noch in der Zukunft vorhalten lassen.
Die Aufgabe ist stattdessen die Kunst des Spagats. Wir sind Aufsicht – und nicht in erster Linie Nachsicht. Es geht ganz ausdrücklich darum, den Kommunen, die von den Prinzipien, die ich gerade aufgezählt habe, noch nichts gehört zu haben scheinen, auf die Finger zu klopfen. Wir in Arnsberg schauen nicht weg – das ist nämlich unsere Verantwortung für die künftigen Generationen. Wenn wir wegschauten und uns nicht einmischten, könnte man Kommunalaufsicht auch abschaffen. Und an dieser Stelle beginnt der Spagat: eine Kommunalaufsicht als Kontrolleur und als Dienstleister, als Berater, als Begleiter. Wir haben dies in Hagen bereits erfolgreich praktiziert – für mich ist das ein Paradigmenwechsel gewesen. Wir in Arnsberg sind bereit, mit den Kommunen gemeinsam nach den Sparpotentialen zu suchen, wir sind bereit, Mitverantwortung zu tragen, um das strukturelle Haushaltsdefizit abzubauen und beispielsweise genehmigungsfähige Haushaltssicherungskonzepte zu erarbeiten. Wenn – und dieser Halbsatz ist wichtig – die Kommunen ihrerseits die Ärmel hochkrempeln und mitarbeiten. Wir nehmen keiner Kommune die Arbeit ab, sondern erwarten ihre Mitarbeit. Wer nur sagt, was alles nicht geht, weil er sich vor seinem Wähler fürchtet, gehört nicht an unseren Tisch. Allen anderen reichen wir die Hand.

Der Bund der Steuerzahler setzt sich für eine kommunale Finanzreform ein. In aller Kürze: Wegfall der konjunkturanfälligen Gewerbesteuer, dafür eine stärkere Beteiligung an der Umsatzsteuer und ein Hebesatzrecht auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer. Welche strukturellen Veränderungen halten Sie für wichtig, um den Kommunen zukünftig verlässlichere Einnahmen zu verschaffen?
Büssow: Die Gewerbesteuer war und ist für die Kommunen eine wichtige, wenn nicht die wichtigste Einnahmequelle. Sie ist und war – trotz der immer wieder aufgetretenen konjunkturbedingten Schwankungen – stets eine verlässliche Einnahmequelle. Es ist sicher legitim, über neue Finanzierungsmodelle für die Kommunen nachzudenken. Die Entscheidung über eine Neuregelung der Kommunalfinanzierung liegt aber bei dem allein dazu berufenen Gesetzgeber. Allein mit einer Umstellung der Finanzierungsmodalitäten können die aktuellen Haushaltsprobleme der Kommunen wohl nicht gelöst werden. Die strikte Einhaltung des Konnexitätsprinzips auf allen gesetzgeberischen Ebenen wäre ein wichtigerer Schritt in die richtige Richtung, weil damit zunächst einmal verhindert würde, dass die finanziellen Lasten, die sich aus gesetzgeberischen Entscheidungen auf Bundes- und Landesebene für die Kommunen ergeben, nicht von diesen getragen werden müssen [...]. Tatsache ist, dass nicht nur die kommunalen Haushalte, sondern auch die Haushalte des Bundes und der Länder zurzeit extremen Belastungen ausgesetzt sind, die vor allem dazu zwingen, darüber nachzudenken, welche Leistungen Bund, Länder und Kommunen mit den noch zur Verfügung stehenden finanziellen Ressourcen überhaupt noch erbringen können, ohne sich zu Lasten künftiger Generationen weiter zu verschulden.

Diegel: Eine kommunale Finanzreform, die insbesondere die bestehenden Konnexitätsverletzungen des Bundes beseitigt, halte ich für zwingend. Für die Abschaffung der Gewerbesteuer bin ich nicht. Es ist richtig, dass sie konjunkturanfällig ist, sie ist aber eine kommunale Steuer und von den politischen Einflüssen des Bundes etwas geschützt. Die Kommunen müssen allerdings lernen, die Schwankungen in ihren Finanzplanung einzubeziehen und in guten Jahren Rücklagen zu bilden.